【摘要】建立健全容错机制，把“容错”应用于管理领域，旨在引导干部树立与全面深化改革相适应的思想作风和担当精神，消除“为官不为”行为；最大限度地调动广大干部的积极性、主动性、创造性，推动全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。为此，必须构建科学的容错机制，在顶层设计和科学决策的前提下容错纠错，从而推动全面建成小康社会战略目标的顺利实现。

  人类社会的发展进步离不开创新性实践活动。但是，创新并不代表一定成功，因为创新是基于主观判断而对未知事物的探索，所以具有风险。面对新常态下从严治党的严峻形势，许多党员干部的“风险意识”大大增强，在工作中顾虑重重，为了尽最大可能避免失误采取得过且过的态度，担当意识大大减弱，工作中畏手畏脚，因此导致创新动力不足。因此，新常态下构建容错机制，激发创新活力，成为当下极为紧迫的任务。

  容错是计算机行业的专业术语。所谓容错，是指“尽管发生一个或若干个故障，程序或系统仍能正确执行其功能的称谓。它往往包括三方面的功能。第一是约束故障，防止故障影响继续扩大；第二是检测故障；第三是恢复系统。”①如当电脑出现“程序未响应”的情况时，几秒钟后会回到正常状态状态，这就是容错机制在发生作用。从上述定义来看，容错机制应当包括纠错的过程，而不是简单的宽容错误。容错也慢慢变得多地应用于其他领域，如在航空航天、医疗、银行等领域的系统中大范围的应用。飞机的双引擎系统就是最常用的容错方法。

  在2016年《政府工作报告》中提出的“建立健全容错纠错机制”便把“容错”应用于管理领域。容错机制的含义应该是：在创新发展过程中，宽容改革创新者在探索性实践中出现的错误和偏差，通过相应的机制，控制风险的进一步传播，及时纠正错误和偏差，保证事业的健康发展，并对相应的责任人实施豁免。通过这样的容错机制，才能激发创新者的创新热情，让创新者解放思想，大胆试验，推进中国经济的振兴发展。理解容错机制，需要厘清几个问题：一是容错的适合使用的范围是什么？二是怎么回事要建立容错机制？

  首先，是不是所有的错误都适用于容错机制呢？显然不是。容错机制的“错”是指在探索性实践中出现的非主观性的错误，是政策、法律和法规所允许的范围内的错误。这种探索性实践不是改革创新者随心所欲的实践，是在一种科学的决策机制下、一定的制度框架内的实践活动；这种探索性实践是因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，而不是明知故犯的违纪违背法律规定的行为，是上级尚无明确限制的探索性实践中的错误，而不是上级明令禁止后依然我行我素的行为，是为推动改革的无意过失，而不是为谋取私利的故意行为，因此有着非常强的针对性。只有在这样的约束条件下改革创新者发生的错误或偏差才可以受到宽容和免责处理，才适用于容错机制。

  其次，容错机制构建的意义在于：一是引导干部树立与全面深化改革相适应的思想作风和担当精神，消除“为官不为”行为。当前，虽然部分干部大胆创新、敢作敢为，在改革实践中取得了一些创新成果，但是，有相当一部分领导干部或者得过且过、无所作为，懒政怠政，或者因惧怕犯错而不敢担当，为官不为。这些现象严重影响了“四个全面”战略布局的有效推进。因此，构建科学的容错机制，有助于培育各级领导干部的良好思想作风，使之不仅为官有为，而且善于担当。

  二是最大限度的调动广大干部的积极性、主动性、创造性，激发创新活力。在推进改革、创新创业的过程中，难免会因为社会发展客观规律、自然发展规律等因素的影响，以及由于对这些规律认识不足而出现一些差错，假如没有必要的保护的方法，创新者的积极性、主动性、创造性就会受到挫伤。因此，构建科学的容错机制，允许试错、犯错、改错，能够鼓励和保护改革创新者，激发他们的创造活力。

  三是推动全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。中国特色社会主义道路是在摸索中前进的全新道路，没有现成的路可走；改革更是一场全新的探索性试验，在探索前进的过程中，问题与答案、处置方式之间的关系具有非确定性。这种非确定性因素决定了尝试和推行理论或政策的主体，会因为理论或政策本身的缺陷乃至失败而导致其决策行为失误。因此，需要构建科学的容错机制，允许试验性改革失败，让改革创新者在实践中不仅得到培养和锤炼，而且激励和保障他们愿干事、敢干事、能干成事，从而引领全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚。

  容错机制建立的目的是要激励创新，保护创新者。容错机制的构建涉及的问题复杂，需要顶层设计，遵循相关原则，完善相应的配套制度，使容错和纠错有机融合，容错机制与问责机制相配套，使容错机制科学化、可操作化。

  构建容错机制应遵循的原则。以“三个区分开来”为标准确定容错对象边界的原则。在全面从严治党的过程中，习多次强调要坚持“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违背法律规定的行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违背法律规定的行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。这“三个区分开来”实际上提供了对改革创新中出现错误或失误的性质进行客观公正地辩别与区分的标准，明确了哪些错误和失误是可以纳入容错机制的，哪些错误和失误是要接受处罚的，从而清楚地划分容错机制的适合使用的范围和排除标准。

  容错与纠错有机融合的原则。容错不是简单地宽容错误。容错与纠错不是相互分割的两个要素。从容错的定义来看，容错中内含有纠正错误的功能。当错误出现后，首先要约束错误，防止错误的影响继续深化；其次还应有必要的补救措施，发挥纠错功能，使事业朝着正确的方向发展，并保持政策的连续性。因此，在构建容错机制的过程中，要把容错与纠错有机融合起来，形成科学的容错机制。

  科学的容错机制要以完善的决策机制为基础。任何一个创新探索性实践项目，首先应该在科学的决策机制下经过预定程序，对项目进行充分论证，并通过集体决策，对项目的实施进行部署。要用科学化、民主化、法治化的决策机制对创新性项目做出决策，只有在这样的前提下，在项目实施过程中出现的符合“三个区分开来”的标准的错误和偏差，才能纳入到容错机制中。未经科学决策而出现的错误或偏差，不属于容错范围，应当用决策失误责任追究制度加以惩戒。

  可见，完善的决策机制对于容错机制发挥作用就特别的重要。完善的决策机制是需要一系列健全的制度作保证的。以制度的形式建立公开透明的决策体系，通过决策前的决策咨询制度、决策听证制度，充分发扬民主，广泛征求专家和群众意见，使决策经过充分和详细的论证，经受实践和时间的检验，符合科学要求；风险评估和管理体系更使决策科学化；以宪法、法律和法规为依据进行决策，使决策有法可依、有章可循。经过这样的过程形成的决策，能够降低创新探索性决策实施过程的风险，为容错机制发挥作用奠定基础。

  容错机制的基本框架。关于容错机制的构建，目前全国有一些试点地区在做探索性的试验，还没形成较为统一的模式，更没有全国统一规范的纠错机制。如何科学构建容错机制，需要理论与实践相结合，既不与法律相矛盾，也不与从严治党相冲突，使容错机制科学化、可操作化。

  容错机制发挥作用的前提基础是科学化、民主化、法治化的决策机制。容错机制基于合理的制度设计和制度安排，建立完整民主决策机制、负面清单制度、监督机制、纠错机制、免责机制、激励机制等，一经发现错误，立即启动纠错程序，阻止错误的继续扩散，并及时纠正错误，使创新性实践活动沿着正确的方向发展。容错机制各构成要素之间相互联系、相互作用，一同推动容错机制的正常运转。

  建立健全民主决策机制，对探索性重大改革创新项目进行风险评估，组织民主决策，就是要尽可能的避免重大决策失误，从而使创新性实践活动在正确的轨道上进行；建立负面清单制度，就是明确什么是禁止的，什么是可为的。这样，在创新过程中就可以依据负面清单，依据“法无禁止皆可为”的原则，进行大胆尝试，提高创新实践的效率；建立监督机制，就是确立监督主体，并对创新实践者及创新过程做监督制约和控制，减少创新失误的概率；建立纠错机制，包括错误预警、错误识别、错误应急反应、错误认定、纠错效果检验等机制②，就是要及时有效地发现、纠正创新过程中的错误，减少试错给经济社会持续健康发展造成的损失；建立免责机制，包括免责条件、对错误或失误性质的认定、容错免责组织认定等程序，对容错主体实行免责处理，就是要对改革创新未达到预期目标，或者造成负面影响和损失的，只要是在容错范围内的，就实施免责。建立激励机制，就是要对探索性创新实践主体进行免责，免责即激励，在此基础上，还能够最终靠一定的形式对创新实践予以鼓励。

  容错机制确立后，还应将容错机制的组织架构、运行流程、细则、免责条款、适用对象等详细内容公开发布，一方面彰显党和国家宽容探索性失误、包容尝试性失败、鼓励大胆创新的主张，另一方面也能起到调动全社会监督和参与改革实践的热情，进而为党的改革创新事业营造环境，赢得广泛舆论支持的作用。

  构建容错机制同样是一个创新的过程，要一直在实践中探索。在探索过程中，我们应着重关注几个问题：

  厘清容错机制与党的问责制的关系。容错机制和问责制的目的不同。问责制主要是为了加强反腐倡廉法规制度建设，加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，逐步的提升党的执政能力和执政水平。而容错机制主要是为了激发和保护党员领导干部，特别是改革创新者的热情，为改革创新者撑腰，让创新者放开手脚大胆干，从而推动经济社会的不断发展。

  容错机制和问责制的针对性不同。中央办公厅和国务院办公厅于2009年颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，第五条规定了对党政领导干部问责的七项条款。因下列七项问题导致重大损失或恶劣影响的要问责：决策严重失误、工作失职、管理监管不力、滥用职权、对群体性突发性事件处置不当、违反干部选拔任用工作有关法律法规、其他失职行为。从这七条来看，与容错机制的限定是不相悖的。容错机制所针对的行为是基于科学决策的改革创新探索性实践中出现的错误和偏差，这些错误或者因缺乏经验、先行先试而导致，或因上级尚无明确限制的探索性实验而导致，或因无意过失而导致。可见，这些错误和偏差所造成的影响不及上述七条的恶劣影响。

  容错机制和问责制的解决方法不同。问责制的问责方式是责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职，是一种惩戒机制；而容错机制则是免责处理，是一种激励机制。

  保持政策的稳定性问题。容错机制主要是针对由于错误而造成效率损失的情形。在探索性改革创新实践中，目标失当、措施不合理、执行过程中有一定的问题等都可能会导致效率损失。容错机制不仅仅宽容创新者的错误，而且要及时纠正错误，弥补损失，使改革回到正确的轨道上来。这就涉及到政策的稳定性问题。

  首先是容错机制的有关政策的稳定性问题。容错机制本身是个新生事物，目前正处于构建阶段。国家在上海、重庆等一些地区进行试点改革，目的是积累经验，以形成统一规范。这就需要各级机构重点研究容错机制的政策内涵，划清容错机制的制度条款与法律和法规、党的领导干部问责条款、党的纪律的有关要求等的界限，使之与这些条款不存在悖论和冲突，才能确保容错机制长期稳定发挥作用，让容错机制与法律和法规、党的纪律之间相互配合，相得益彰，从而使容错机制长期发挥激励改革创新的功能。

  其次是容错机制需保证改革创新有关政策的稳定性问题。当实施重大创新性改革实践时，会有一系列配套的政策措施。在纠错的过程中，要通过错误预警机制、错误应急反应机制、错误认定、错误纠正、效果检验等环节，尽可能地减少对经济社会的影响，需要对原有一些政策条款作相应的纠偏改正，但是仍然要考虑政策的稳定性问题，不应该因试错而全盘否定经过科学决策的相关政策。

  文化氛围的培育问题。宽容文化的培育对于容错机制的顺利实施具备极其重大意义。容错机制不仅需要构建科学的机制，更需要营造相应的宽容文化氛围。宽容文化呈现出来的是宽松、包容的氛围，有了科学的容错机制和宽松包容的社会氛围，才能够充分彰显对创新者的放权和充分信任，才能激发他们干事业的积极性、主动性和创造性，鼓励创新者的担当精神。因为宽容是一种巨大的人格力量，它能产生强大的凝聚力和感染力。

  宽容文化会激发强大的创造力。一个社会宽容文化的浓郁程度，决定着这个社会的文明进步程度，创新意识和创新行为在宽容的社会环境中会更加被激发出来。改革创新者在探索性实践中，有了容错机制的保障，有了宽容文化的氛围，就有了宽松、宽容、和谐的干事业的环境，其积极性就会最大限度地被调动起来，从而推动在全社会形成大胆改革创新、善于改革创新的良好风尚，在改革创新的试验场敢于探索，敢于担当，以最小的成本取得最大的改革成效。

  （本文系国家社科基金“坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信”的阶段性成果和2013年教育部人文社科专项任务“建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党研究”的阶段性成果，项目编号：14BKS026、13JD710004）

  ①郑家亨主编：《统计大辞典》，北京：中国统计出版社，1995年，第1063页。

  ②张国庆，李春：“创新发展与纠错机制：新时期中国政府推动可持续发展的双重任务”，《湖南社会科学》，2007年第6期。